解读 | 公务员职务、职级与级别

引言

2019年6月1日，新修订的《中华人民共和国公务员法》和新出台的《公务员职务与职级并行规定》同步生效，试点了两年半的「职务与职级并行」在全国范围推开，新制度推行将会为广大公务员群体带来那些激励利好呢？

本文详细梳理了我国公务员职务、职位、职级与级别等概念的内涵和设置规则，以及「职务与职级并行」带来的新变化。

一点历史简介

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（若着急可不看）

中国是一个有着两千多年官吏制度历史的大国，但推行现代化的公务员制度也就是近30年的事情。1982年2月国务院第一次机构改革，逐步恢复了稳定有序的行政管理体制；同年4月中共十二大召开，开创性的设置了中央顾问委员会，废除了事实上存在的领导干部职务终身制，大会提出了新的干部队伍建设方针「干部四化」，取代了「德才兼备，又红又专」的旧方针，并开始在全国大刀阔斧的推行公务员制度改革。经过了近十年的酝酿，1993年10月1日《国家公务员暂行条例》正式实施，它标志着我国现代化的公务员管理制度正式建立起来了。

01

公务员暂行条例（1993.10）

《国家公务员暂行条例》从1984年开始酝酿，起初定名为《国家行政机关工作人员条例》，后历经多次重大修改，到1993年8月公布时，已经是第15稿了。同年11月15日，国务院又颁布了《国家公务员制度实施方案》，共包含2个附件，作为《暂行条例》的配套规定，又合称为「一加二」。这套制度确定了今后几十年我国公务员制度中的几个基本制度设计。一是把公务员职务分为领导职务和非领导职务，并确定了非领导职务序列；二是把公务员按照职位分类管理（但是没有明确类别）；三是设置公务员级别，从高到底分为1至15级，每个职务都与级别对应。

02

公务员法（2006.1）

2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》正式实施，《国家公务员暂行条例》同步废止。同年4月，国务院又颁布了《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》共包含了5个附件，又合称为「一加五」。这套「一加五」制度非常具有指导意义。新的公务员法沿用了暂行条例大部分制度设计，并做了进一步完善，一是将非领导职务序列的名称进行了微调；二是明确了公务员的职位类别，即分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三大类；三是增加了公务员的级别幅度，由原来的15级调整为27级。

03

公务员法（2019.6）

2018年12月29日，第十三届全国人大常委对施行了13年的公务员法进行了一次大范围修订，2019年3月27日，中共中央办公厅又印发了《公务员职务与职级并行规定》作为补充规定，两部文件于2019年6月1日同步生效。这次修订对公务员制度设计改动不多，主要改动就是不再将职务分为领导职务和非领导职务，而是新设置了一个「职级」与「职务」并列，即「职务与职级并行」。后文会介绍到，「职务与职级并行」其实就是原来「领导职务与非领导职务并行」的进化版，其中的「职级序列」本质上就是原来的「非领导职务序列」。

一些基本概念

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1.公务员范围

公务员法在内涵上对公务员范围作了规定。

第二条  本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

——《中华人民共和国公务员法》

配套的《实施方案》附件一《公务员范围规定》又在外延上对各级党委、人大、行政、政协、审判、检察、民主党派和工商联机关中，哪些工作人员属于公务员范围作了具体划定。

（公务员范围）

要注意的是，图中「非公务员范围」主要是对人事关系不在该部门和单位的人员做出的规定，比如中国金茂董事长宁高宁、世茂集团董事局主席许荣茂、宝龙集团董事长许健康、恒大集团董事局主席许家印和华润集团董事长傅育宁都是现任全国政协常委，但他们都不是公务员身份，因为他们的人事关系都在他们自己的公司。

2.公务员职位

公务员法的一个基本制度设计，就是将公务员按职位分为「综合管理类」「专业技术类」「行政执法类」三大类，并分别设置各自的职务职级序列。注意这里是职位分类，不是职务分类！

第十六条　国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

——《中华人民共和国公务员法》

综合管理类、专业技术类和行政执法类都是公务员身份，这和单位临时聘用或事业编制身份的专业技术人员不一样，事业编制人员适用事业岗位等级序列，不适用公务员职务职级序列。

公务员法主要是对综合管理类的职务职级设置做了具体规定，专业技术类和行政执法类的职务职级设置则是由2016年7月8日才出台的《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》来规定。

（公务员职位分类）

3.公务员级别

这个级别不是通常所指的「行政级别」。最早的《暂行条例》把公务员级别设为15级，后公务员法调整为27级。以职务层次与级别的对应关系为例：

（公务员层次与级别对应关系）

除了国家级正职对应一个级别外，其他职务层次是对应着一个级别区间的，在职务不变的情况下，可以不断晋升级别。但是公务员法并没有对级别的晋升做出具体规定，这一部分内容可以参考公务员的工资制度。

4.级别工资

2006年1月公务员法初次实施时，同年6月中央又出台了一个《公务员工资制度改革方案》把每一级又分了若干个档次。每一级每一档确定一个固定的工资标准，即「级别工资」。

（级别工资）

方案规定，级别与档次各自独立晋升，每2年晋升一个档次，每5年晋升一个级别，即通常所说的「晋级晋档」。要注意的是，公务员级别只能影响你的工资待遇水平，并不能影响职务晋升。比如你是县处级正职，级别为12级，五年后要晋升级别了，但是县处级正职对应的最高级别就是12级，这时就不能晋级了，改为晋升一个工资档次。再比如，你是县处级正职，级别为18级，你的级别工资是不如一个17级的乡科级副职高的。

新录用公务员试用期满合格后，会确定一个起始级别和档次。根据2006年6月的《公务员工资制度改革实施办法》规定，新录用公务员要按照学历定级定档。

（定级定档）

图中括号内容属于最新的职级序列，一级科员就是以前的普通科员，二级科员就是以前的办事员。

公务员级别是一个非常重要的概念，是整个国家公务员制度的根基。在后文中会提到，公务员职务设置是五花八门的，单看职务无法横向比较，但无论职务序列怎么变化，是检察官职务序列还是党群机关职务序列，是职务还是职级，他们最终都要与公务员级别挂钩，并据此确定工资待遇。

5.职务与职级并行

规范全称应为「领导职务与职级并行」，这是我国公务员制度中另一个基本制度设计。早在1993年10月《国家公务员暂行条例》实施时，就首次将公务员职务分为领导职务和非领导职务。二者的职务序列、名称、数量均遵循不同的规则分别设置，在晋升时各自分别晋升，我们可以把这种制度设计理解为「领导职务与非领导职务并行」。

第九条  国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。

——《国家公务员暂行条例》

非领导职务也是职务的一种，但不具有领导权力和职责，只在住房、医疗、交通补贴、社会保险等工资福利待遇方面体现差异。新录用的公务员试用期转正后，在定级定档的同时，也会根据学历确定一个职务层次，本科以下都是定非领导职务的科员或办事员；硕士学位以上可以定领导职务的副科或正科，也可以定非领导职务的副主任科员或主任科员。

领导职务最高到国家级正职，最低到乡科级副职；非领导职务最高到巡视员，相当于厅局级正职，最低到办事员。一般来说，非领导职务提拔相对领导职务提拔要容易。如果你在单位能力资历都足够了，而暂时领导职务又没有空缺，那你可以考虑晋升非领导职务。如果非领导职务也没有空缺，那就只能继续等了。

2018年12月，修订后的公务员法在制度设计上，把原来的「非领导职务」换成了「职级」，并修改了序列，变成「领导职务与职级并行」，简称「职务与职级并行」（职务与职级序列后面会详细介绍，这里简单一提）。

（非领导职务与职级）

由于新法实施后，已经没有「非领导职务」了，所以以后在谈到职务时，就是单指的「领导职务」。

职务

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1.职务序列

我国机关种类庞多，三类公务员的职务都需要结合各机关的实际来设置，因此无法通过公务员法确定一个统一的职务名称和数量。相关设置规则是散见在各类法律法规、规章制度中的。

第十八条第一款　公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置。

——《中华人民共和国公务员法》

条文中的「宪法、有关法律」主要指的是《宪法》《国务院组织法》《人民代表大会组织法》《地方各级人大及各级政府组织法》等法律法规。比如《宪法》中的部分条文就规定了中央机关领导职务的设置，条文中加粗部分都属于领导职务。

第62条  全国人民代表大会行使下列职权：……（四）选举中华人民共和国主席、副主席；（五）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；（六）选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；（七）选举国家监察委员会主任；（八）选举最高人民法院院长；（九）选举最高人民检察院检察长；……

——《中华人民共和国宪法》

条文中的「机构规格」主要指的就是各单位的「三定规定」，这是了解一个单位组织结构、职务设置的重要文件，后文会详细介绍。

2.职务层次

「职务层次」和「职务」是两个不同的概念，比如「国务院总理是国家级正职，国务院副总理是国家级副职」，其中的国务院总理和国务院副总理是职务，国家级正职和国家级副职则是职务层次。

前面提到，领导职务的设置散见于各类法律法规、三定方案中，名称可谓是五花八门的，比如国务委员、环境厅总工程师、省生态环境保护督察专员、财政厅总会计师等等，都是领导职务的一种。单看职务名称无法确定是什么级别。于是公务员法便引入了一个「职务层次」的概念，对这些五花八门的领导职务确定一个对应的层次。各单位在制定自己的三定方案时，都要明确设置的这些「非主流」职务属于哪个「职务层次」。

第十八条第二款　领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。

——《中华人民共和国公务员法》

这里的「职务层次」实际就是日常所指的「行政级别」。根据1993年出台的有关党的机关、全国人大机关、全国政协机关、各民主党派中央机关、全国工商联机关参照试行《国家公务员暂行条例》的文件，可以知道这些非行政机关领导职务的行政级别，由下图可见只有四大班子可以产生国家级正职领导人。

（非行政机关职务对应层次）

4.职务设置规则

职务的设置规则主要依据「三定规定」，又叫三定方案，即定主要职责、定内设机构、定人员编制及领导职数。基本所有的机关单位，如党委、政府、政协、人大等都要制定自己的三定方案，明确本单位的机构设置和规格，编制数量，领导职务设置和数量等，报党委、政府批准印发后，就成了具有一定法律效力的规范性文件，不能再随意更改了。行政机关的三定方案一般都是对外公布的，在国家机构编制网上可以查到机构改革后，19个部委公布的最新「三定方案」。

下面以山东省生态环境厅的三定方案为例详细解读。登录山东机构编制网（http://www.sdbb.gov.cn/）在政策法规——机构改革栏可查阅到机构改革后28个省直行政单位公布的最新三定方案。

环境厅的三定方案第二条先明确了机构规格，即省生态环境厅是省政府组成部门，为正厅级，因此职务要在厅局级正职以下设置，超过机构规格设置职务就属于高配了；第三条明确了18项职责和分工；第四条明确了26个内设机构（含机关党委和6个督察办公室）的设置和职责；第五条明确了编制数量，领导职务的设置和数量。

第五条  省生态环境厅机关行政编制206名（含6个区域生态环境保护督察办公室行政编制72名和专职党务工作人员）。设厅长1名、副厅长5名（其中1名副厅长兼任省生态环境保护督察办公室主任），省生态环境保护督察专员3名（副厅级）；正处级领导职数29名（含总工程师1名、核安全总工程师1名、省生态环境保护督察办公室副主任2名、区域生态环境保护督察第一至六办公室主任各1名、机关党委专职副书记1名），副处级领导职数40名（含区域生态环境保护督察第一至六办公室副主任各2名、机关纪委书记1名）。

—— 山东省生态环境厅三定方案

环境厅的行政编制共206人，领导职务在厅局级正职以下，县处级副职以上设置，共78个。条文中加粗部分都是领导职务，方案没有对职位分类做出规定，不过我们可以通过字面意思来推断，总工程师、核安全工程师应该是专业技术类的领导职务，生态环境保护督察专员应该是行政执法类领导职务，其他基本为综合管理类领导职务。环境厅78个职务与机构的搭配可用下图表示：

（环境厅领导职务设置）

环境厅一共206个行政编，只有78个领导职务，其中一个还是兼任的，剩下的129人怎么办？1993年的《国家公务员暂行条例》配套实施方案附件二有这样一条规定：

“三定”方案中没有规定的处（科）级领导职务的设置原则为：三人以下的处（科）设一职；四至七人的处（科）设一正一副；八人以上的处（科）设一正二副。人数特别多、下设科（股、队）室的处（科）级机构，副职可适当增加，但最多不得超过四人。

——《国家公务员非领导职务设置办法》

一般来说，国家各部委设置司局级（厅局级）及以上领导职务；省直单位设置处级及以上领导职务；市、县直单位设置科级及以上领导职务。所以就有中直单位提到处级干部非常容易，省直单位提到科级干部非常容易的说法。

但2006年公务员法实施后，配套的附件四《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》就没有了这条规定。笔者认为，三定方案规定的职务是法定职务，没有规定处级或科级职务的，单位可以自行设置，比如环境厅办公室人多，又分了2个科，每个科任免个科长，但设置了也不是法定职务，不会涨工资，也不被外面承认。不能任免法定职务的公务员只能任免非领导职务，也就是现在的职级。

职级

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与非领导职务一样，职级也只能影响待遇水平，不具有领导职责。

第二条  本规定所称职级，是公务员的等级序列，是与领导职务并行的晋升通道，体现公务员政治素质、业务能力、资历贡献，是确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据，不具有领导职责。

——《公务员职务与职级并行规定》

早在2015年1月，中央就印发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，然后2016年底又在山东、湖南、四川等省开展了职务与职级并行试点，所以「职级」并不是一个很新的概念。

1.职级序列

与职务不同，职级序列、名称、数量是有统一规定的，各个机关不能根据自己特点自行设置，而且综合管理类、专业技术类和行政执法类有各自不同的职级序列。

新修订的公务员法将非领导职务改为职级后，对原来的序列也做了微调，并明确为综合管理类职级序列。2016年7月出台的《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》则分别规定了专业技术类和行政执法类的职级序列。

（三类职级序列）

2.职务与职级对应关系

因为每一个职务层次、职级都对应一个级别区间，以级别区间为标准，我们就可以大致知道职务层次与职级的对应关系。

（三类职级序列）

图中县处级正职、二级调研员、一级高级主管、二级高级主办都对应12-18级，所以他们大致相当。综合管理类职级序列最高只能到8-13级，对应的职务层次为厅局级正职，其他两类职级最高只能到10-15级，对应为厅局级副职。乡科级副职对应级别为17-24级，跨了三级和四级主任科员。

职务与职级可以互相转任，也可以兼任。上图中职务层次对应的职级为该职务层次可以对应的最低职级。比如职级为三级调研员的同志，要担任领导职务时，最高只能任县处级副职，如果任县处级正职的话就属于升职了，二级巡视员最高只能担任副厅级职务。

3.职级设置规则

2019年3月出台的《公务员职务与职级并行规定》对综合管理类的公务员职级设置规则做了具体规定，而专业技术类和行政执法类的职级设置规则目前没有公开可参考的法律依据。以下内容只详细介绍综合管理类职级设置规则。

（职级设置规则）

上图显示了各个机关单位可以设置的职级规格和数量。职级职数一般由各机关按照编制数量分别核定。其中领导班子仅指地方党委、政府领导班子，即地方党委常委和政府正副首长。副省部级以上的领导班子成员自身已经是副部级以上了，超过了职级的最高层次，所以无需设置职级。

4.职级晋升

职务与职级并行，遵循各自的晋升规则，但又会存在交叉晋升的情况。任免或晋升领导职务要遵循《党政领导干部选拔任用工作条例》，任免或晋升职级则要遵循《公务员职务与职级并行规定》。职务职级可以互相转任，也可以兼任，但兼任就意味着占用一个职务或职级名额。

（职务与职级晋升）

从晋升规则可以看出职务与职级的相对大小关系。即一级调研员＞县处级正职≥二级调研员＞三级调研员＞县处级副职≥四级调研员＞一级主任科员＞乡科级正职≥二级主任科员＞三级主任科员＞乡科级副职≥四级主任科员＞一级科员＞二级科员。

激励利好

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「职务与职级并行」的新制度设计将会为广大公务员群体带来哪些利好呢？

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非领导职务天花板整体抬升

设置「非领导职务」时，非领导职务层次是不能高于所在机关或者所在内设机构的机构规格的。比如县直单位是乡科级规格，非领导职务最高只能设主任科员，主要领导干的再好，除了提拔到更高级别的单位，否则没办法进一步提高工资福利待遇。

「职务与职级并行」则突破了这种限制，推行「职级」后可以超过所任职务层次，甚至超过部门规格设置职级。比如临沂市沂南县司法局是正科级规格，副局长是乡科级副职，如果干得好，想再升一升，可以兼任一级主任科员，享受正科级待遇，而且可以一直晋升到二级调研员享受正处级待遇。

所以「职务职级并行」后，单位中层以上干部将有机会在不调整职务的前提下，继续晋升职级，享受更高一级别的工资福利待遇，以后干到部门负责人就干到头的情况将彻底改观。这是给广大机关中层以上干部带来的巨大激励利好。

（天花板抬升）

市直机关为县处级单位，比如某市司法局，如果综合管理类编制超过100人，则可以配二级巡视员，一般都是配给正处级的局长，当然局长也可以高风亮节不兼任，让出来用于提拔其他干部。副局长一般都是副处长，资历能力都满足要求了，暂时又没有处长职务，就可以兼任一级调研员，过几年有机会可以再晋升二级巡视员，当然副局长也可以高风亮节退出领导岗位只任职级，让出副局长职务提拔其他干部。此外国家对基层干部非常照顾，省委可以拿出少数一级巡视员职级，用于激励部分县区党委书记。（其他机关的职级设置规则参见上文「职级设置规则」）>>>>

非领导职务大扩招

设置「非领导职务」时，要按照本机关领导职务数量的一定比例设置非领导职务数量。比如市直及以下机关中，调研员和副调研员职数不得超过县处级领导职务职数的三分之一；主任科员和副主任科员职数不得超过乡科级领导职务职数的50%。

推行「职级」后，职级数量的比例变动幅度不大，但对基数做了大幅度调整，由原来的同一层次领导职务职数调整为综合管理类岗位总职数。比如市直及以下单位中，一级至四级调研员不超过机关综合管理类职位数量的20％；一级至四级主任科员不超过机关综合管理类职位数量的60％。主任科员的数量，在基数增加数倍的情况下，比例还增加了10%，相对以前的主任科员和副主任科员数量，几乎翻了一番。

以济南市环保局为例。三定方案规定行政编制为45名，其中处级领导23人。如果任免非领导职务，调研员和副调研员一共只有7人，推行职级后，一至四级调研员数量增加到9人，主任科员数量增加的则会更多。

所以「职务职级并行」后，大量积压在科员级的大头兵，将批量晋升为四级主任科员或更高职级。这是对广大基层公务员的巨大激励利好。

此外，省直及以上单位只对四级调研员以上职级限制数额，对于一级主任科员以下的职级则没有数额限制，到年限就可以提。所以在省直及以上单位，升到一级主任科员是比较容易的。